Kas iš tikrųjų valdo Rusijos užsienio politiką?

Oficialiai Rusijos užsienio politiką formuoja prezidentas, Užsienio reikalų ministerija ir Valstybės Dūma. Bet jei rimtai tikite, kad sprendimai priimami ten, kur jie turėtų būti priimami pagal konstituciją – tikriausiai tikite ir tuo, kad Kremlius yra atviras demokratijos pavyzdys. Realybė kur kas niūresnė ir sudėtingesnė: Saugumo Taryba (rus. Совет Безопасности) jau dešimtmečius veikia kaip tikrasis užsienio politikos stuburas, dažnai apeidama formalias institucijas ir veikdama beveik be jokios viešos priežiūros.

Mechanizmas, kuris nėra skirtas skaidrumui

Saugumo Taryba buvo įkurta 1992 metais ir teoriškai turėjo koordinuoti nacionalinio saugumo klausimus. Praktikoje ji tapo selektyviu instrumentu, leidžiančiu siauriam žmonių ratui priimti strateginius sprendimus be jokio rimto institucinės kontrolės mechanizmo. Tarybos sudėtis – tai prezidentas, premjeras, Federalinės asamblėjos pirmininkai, gynybos, vidaus reikalų, užsienio reikalų ministrai ir keletas kitų – skamba solidžiai. Bet problema ne sudėtyje, o tame, kaip ji veikia.

Posėdžiai dažnai yra uždari. Protokolai – neviešinami. Sprendimai – neaptariami parlamente. Tai nėra atsitiktinumas. Sistema sukonstruota taip, kad galios centras liktų nepasiekiamas išorinei kritikai. Ir tai veikia puikiai – bent jau tiems, kurie toje sistemoje sėdi.

Sekretoriaus vaidmuo čia ypač svarbus. Nikolajus Patruševas, ėjęs šias pareigas nuo 2008 iki 2023 metų, buvo ne biurokratas, o ideologas – žmogus, kurio pasaulėžiūra tiesiogiai formavo Rusijos agresyvų požiūrį į „artimąjį užsienį”. Jo pakeitėjas Sergejus Šoigu – tas pats Šoigu, kuris iki tol vadovavo gynybos ministerijai per visą Ukrainos karo eskalaciją. Tai nėra rotacija. Tai to paties mentaliteto tęstinumas.

Realūs pavyzdžiai, kurie kalba patys už save

2008 metų karas su Gruzija – vienas ryškiausių atvejų. Sprendimas įsikišti buvo priimtas itin greitai, be jokio viešo svarstymo. Vėliau paaiškėjo, kad Saugumo Tarybos nariai buvo informuoti ir konsultuoti dar prieš oficialius karinius veiksmus. Dūma sužinojo post factum. Tai ne koordinavimas – tai vykdymas.

2014 metų Krymo aneksija – dar akivaizdesnė. Putinas vėliau pats prisipažino, kad sprendimas buvo priimtas su siauru patikimų žmonių ratu. Saugumo Taryba čia atliko legitimizavimo funkciją – ne debatų, o pritarimo. Skirtumas esminis: kai institucija tik pritaria, o ne diskutuoja, ji tampa dekoracija, o ne valdymo organu.

2022 metų vasario 21 dienos posėdis – tikriausiai labiausiai dokumentuotas ir labiausiai demaskuojantis momentas. Transliuojamas tiesiogiai, jis turėjo parodyti vieningą elitą. Bet vietoj to pasaulis pamatė sukrečiančią sceną: aukšti pareigūnai vienas po kito, akivaizdžiai nejaukiai, „savanoriškai” pritarė separatistinių respublikų pripažinimui. Žvalgybos vadovas Sergejus Naryškinas supainiojo žodžius, aiškiai nesuprasdamas, ko iš jo tikimasi. Tai nebuvo kolegialus sprendimų priėmimas. Tai buvo spektaklis, kuriame scenarijus jau buvo parašytas.

Įtaka: struktūrinė, ne atsitiktinė

Saugumo Tarybos įtaka užsienio politikai nėra epizodinis reiškinys – ji yra struktūrinė. Institucija leidžia prezidentui apeiti formalius kanalus, išlaikant bent minimalų kolegialumo fasadą. Ji suteikia sprendimams institucinį svorį, net kai tie sprendimai priimti vienasmeniškai.

Dar svarbiau – Taryba yra silovininkų, buvusių ir esamų saugumo tarnybų žmonių, erdvė. Tai reiškia, kad Rusijos užsienio politika nuolat filtruojama per saugumo prizmę, o ne per diplomatinę ar ekonominę. Kai žmonės, kurių karjera buvo pagrįsta grėsmių identifikavimu, formuoja užsienio politiką – nesistebėkite, kad visur mato grėsmes.

Tarp mito ir realybės: ką tai reiškia mums

Vakarų analitikai dažnai klysta bandydami suprasti Rusijos užsienio politiką per įprastas demokratinių valstybių kategorijas. Ieškome debatų, frakcijų, kompromisų. Bet Saugumo Tarybos pavyzdys rodo, kad Rusijoje institucijos dažnai egzistuoja ne tam, kad valdytų, o tam, kad suteiktų valdymui legitimumo išvaizdą.

Tai nereiškia, kad Kremliuje nėra vidinių konfliktų ar skirtingų pozicijų. Yra. Bet jie vyksta ne posėdžių salėse – jie vyksta koridoriuose, telefono pokalbiuose, neoficialiuose susitikimuose. O Saugumo Taryba lieka tuo, kuo ji iš esmės ir yra: ne sprendimų priėmimo vieta, o jų sankcionavimo vieta. Ir kol Vakarai to nesupras, jų bandymai „įsitraukti” ar „daryti įtaką” Rusijos politikai per formalias institucijas liks bergždi – kaip bandymas kalbėtis su lėlių teatro lėlėmis, ignoruojant žmogų, kuris laiko siūlus.